（四）营造和改善法治环境 在法治社会的范畴内，法治意味着全体公民和法人学法懂法用法守法护法，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义等理念。

但是，如果重点观察其中重要的公私结合点，在涉及到商业秘密的各种情况中，招投标无疑是一个重要的环节。其次，内容②意味着至少公用企业属于第37 条规定的公共企事业单位，而是否属于公用企业，则由成文的规章明文规定。

正因为如此，此一基本立场也为如何理解第37 条后句规定的制定具体办法的内容提供了解释基础。[3]因此，《条例》第37 条在政府信息公开法律制度体系中究竟居于怎样的地位，应该如何理解其规定的内容，这些问题无疑已经成为进一步推进我国政府信息公开制度深入发展的关键课题。但无论如何，判决首先需要判断的是其中针对南阳联通这样的通讯公司是否属于《条例》规范对象的问题。其一，作为广义的或实质意义上的政府或者政府活动，其在适用第37 条时，在不予公开方面究竟有怎样的不同于前36 条的特殊性。根据《独立行政法人通则法》的规定，承担行政事务的主体，只要符合两项条件中的一项，即①根据相关的设置法规定，理事长等人的职位由大臣等任命的，或②由政府出资的法人，即构成独立行政法人。

在《条例》施行之后，国务院办公厅于2008 年4 月29 日发布《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（ 国办发〔2008〕36 号），该文件要求关于公共企事业单位的信息公开工作方面有两项内容: （ 十九）国务院有关主管部门（ 单位）要按照条例的要求，把公共企事业单位的信息公开纳入本部门（ 单位）信息公开工作的总体部署，在2008 年10 月底前制定具体的实施办法，积极推动公共企事业单位的信息公开工作。这里，或许存在着两个问题需要予以明确。差异产生自由 作为一部影响了美国历史进程的宪政名著，《联邦党人文集》在西方立宪主义发展史上的地位是无可替代的。

法院将是一个通不过的防波堤，防止立法机关或行政机关的任何揽权行为对于任何在宪法中由权力宣言规定了的权力的侵犯，它们会自然而然地加以抵抗。他们认为，宪法应该建立在这个原则之上，因为只有人民才是政府权力的合法性来源。宪法既是政府的一种积极的工具，使统治者能够管理被统治者，又是对政府的一种约束力量，使被统治者能够制约统治者 美国的强盛与繁荣在很大程度上依赖于美国宪法。他们难得做出正确的判断或决定。

时至今日，这部文集仍被广泛视为前所未有的极其深刻的宪法论著，并被视为有史以来问世的几部政治学名著之一。法国政治思想家托克维尔评述说：《联邦党人文集》是一部好书，尽管它是专为美国而写的，但亦为全世界的国务活动家所必读。

换句话说，即使存在这样一种共同动机，所有具有同感的人也比较难于显示自己的力量，并且彼此一致地采取行动。汉密尔顿认为，政治设计的前提是应该假定每个人都是会拆烂污的瘪三，他的每一个行为，除了私利，别无目的。它是美国政治生活的根本大法，严格规定了美国的基本政治制度，美国政府的全部活动都是在宪法的约束下展开的，美国宪法绝不是一纸空文。……他在考察了古代一些城邦共和国的盛衰兴亡后，发现那些实行直接民主的共和国经常徘徊于极端专制和极端无政府状态之间，这是共和历史上极为重要的历史教训。

汉密尔顿认为，个人独揽大权是危险的另根据《社会法典》第五编第173条第2款第4a项，从2007年起，德国矿工―铁路工人―渔业雇员医保基金会原则上也向所有参保人开放，除了农业基金会外，几乎所有的医保经办组织都突破了以往的行业参保壁垒。这种制度设计的初衷是考虑到卫生行政部门在农村医保管理上具有独到的优势，由于普遍存在的乡镇管理资源的紧张，新农合制度主要委托基层的乡镇卫生院经办，这些隶属于卫生部门的医疗机构充分掌握着农村卫生资源配置的现状与参保农民医疗服务的需求信息，便于统筹卫生资源与提供医疗服务。有序竞争(managed competition)理论最初来源于美国公共管理学，由美国医保专家A. C. Enthoven教授在20世纪70年代提出，其目的是要规避产品提供领域市场失灵与政府失灵的双重现象，在促进竞争的同时加强管理。

有学者指出，由于美国医疗保险市场私营化的理念根深蒂固，有序竞争理论在多大程度上影响了医保制度的设计尚存在疑问，但是在欧洲的很多地方，尤其是德国，由于存在多元的、相互竞争的社会医疗保险机构，此理论正在不折不扣地变成现实。当然，从德国医改的立法演进过程来看，建立经办机构费用监督作用的机制不可能一蹴而就。

从运营方式上，在经济利益的驱使下，商业保险公司积极向参保人提供健康宣传服务，力求降低疾病发生率。借鉴   一、问题的提出 1883年，德国俾斯麦政府颁布了近代世界上第一部社保立法——《工人医疗保险法》(Gesetz betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter)，为社会保障制度的莱茵模式奠定了基础。

这些机构既开方，又埋单，既会计，又出纳，一手托两家，双重身份的管理体制使卫生服务机构存在供给诱导需求和监守自盗的行为倾向。按照其后联邦行政法院的解释，基金会运行的方式是一种间接国家行政，通过颁布自治章程履行医保管理职能。(11) 1992年，德国颁布了《健康结构法》(Gesundheitsstrukturgesetz)，引入了医保基金会竞争机制和风险结构平衡机制，对法定医保的组织结构进行了根本性的改革。(46) 在引入竞争机制方面，我国社会医保制度明显采用了与德国法定医保不同的解决方案，前者的竞争主要体现在医疗经办机构公开招投标上，是将之前的医保定点服务机构招标办法应用到了保险机构的选择上。Eichenhofer, Sozialrecht, Tübingen, 2012, S. 196f (36)Krankenhausfinanzierungsgesetz (BGBl. I S. 617, 622) § 16, 18. (37)Zitiert aus Muckel, Sozialrecht, München, 2011, S. 104. (38)DRG是Diagnosis Related Groups的缩写，译为病种分组系统。由于德国从一开始就实行了法定医疗保险制度，雇员必须在所属基金会参保，所以不存在逆选择的问题。

应当指出，此时德国的医保经办机构在医疗服务与费用管理方面还谈不上对给付机构(如医院、药店)的控制，也就是说，医疗保险管理和给付发放——管与办处于彼此孤立的原始状态，管是管，办是办，二者基本上不存在任何的联系。④章程的制定权由参保人代表及雇主代表行使，基金会的行政雇员无权过问。

而后者的竞争体现在经办机构通过提高服务质量争取参保人方面，这种竞争才是长期而全面的竞争。相比起政府部门，商业保险公司更加重视医疗服务的效率，有利于加强对医疗机构的监管力度，在人性化服务和商业化推广方面，商业保险公司的优势也较为明显。

巧合的是，从内涵与外延来看，我们所谓的社会保障法在德国恰恰也被称为社会法，这也许正是社会一词的题中之意。(33)第二，医疗项目结算需要逐级审核，管理成本也很高。

该公司按照既定的保险方案、服务标准和资源投入提供大病医疗服务，并自负盈亏。应当说，我国的医保制度自建立伊始就带有强烈的政治化倾向，是在统一的和具有强大权威的中央政府的推动下展开的。在人口严重老龄化和医疗技术日新月异的20世纪90年代，德国的平均缴费率仅提高了1%，尤其是在引入参保人自由选择制度后，费率的浮动非常小，某些年份甚至在下降。而进入到20世纪90年代，由于老龄化社会的到来和医疗技术的进步，医疗方面的开支急剧增加，原有的医保经办模式越来越凸显效率低下和成本过高的缺陷，这导致了《社会法典》第五编——法定医疗保险编自1989年实施以来，迄今已经进行了超过80次的修改。

薛涌：福利国家靠什么竞争，《同舟共济》2012年第11期，第32页。(44)在这种体制下，各地频发的卫生部门与乡镇卫生院和定点合作医疗机构合谋套取新农合资金的现象也就不难理解了。

(39) 应当说，德国近年来的医改法案都是围绕着如何构建医、患、保三方相互服务和相互制约的管理机制来设计的。总体说来，这是一种较为科学的付费方式，目前已成为各国推动医疗服务体系整体改革的重要手段。

(41)另外，乡镇卫生院在扩大新农合的覆盖面和提高保障水平方面也有着较大的优势，而这恰恰被视为衡量地方政府医疗卫生工作政绩的重要指标。在特殊的给付领域，国家采取强制性规范保障医疗产品的低价。

这种付费方式的优点是控制医疗费用的不合理增长，加强了医院的经营能力及管理效率，以及促进医院各部门间的协作等。在我国的模式下，保险公司竞争的动力主要体现在招标过程中，中标之后的地位与其他险种中一家独大的社保经办机构并无实质性差异，在目前对经办社会保险的商业公司的法律地位界定不明确、亦无法适用对社保经办机构行政问责制的情况下，这种经办改革长期来看是存在较大风险的，对此已有学者提出要将20世纪80年代错误地将集体职工养老保险交由保险公司经办，结果几败俱伤，导致百万计的职工无法领取养老金的教训引以为戒。管办分离与有序竞争实现了经济立法领域市场竞争原则和宏观调控原则的隅合：前者为引入竞争机制提供了生存的土壤，后者则促进了管理者对提供者的制约与控制，管、办关系日趋分立促进了医疗服务体系更有效率地运转，维护了参保人的健康权利。  二、德国社会医保经办机构法律改革论 通过历史的考察，我们不难发现，德国社会医保经办机构经历了复杂的法律角色转变：由松散的行业互助组织到以自治为核心的基金会法人，而后到承担单一经办职能、作为公司化市场竞争主体的公法法人。

长期以来，基金会一直采用较为原始和简单的按项目付费方式与医疗机构结算医药费。⑥这样时间一长，各基金会的缴费率和给付水平必然会产生很大差异，法定医保的团结互助性质令人怀疑。

作为社保莱茵模式代表的德国，其医改方案建立的制度基础与中国的社会保险有着很多的共通之处，德国的经验给我国社会医疗经办机构法律改革带来的启迪意义表现在两个方面：第一，经办机构的法律定位应当是独立于政府的专业化和法人化的公共服务机构，参保人与医疗给付者应当彼此隔离，要让经办机构充当二者的中介与桥梁，扮演医疗服务购买第三方的角色，通过发挥经办机构在保费精算和医疗费用控制方面的优势解决医疗保险中两个信息不对称问题。由于捐助系自愿行为，这种基金的规模一般都很小，是一种自发的、松散的组织，无独立的法人资格，加之不同行业的基金对疾病补偿的范围和方式相差甚远，因此，这种基金抵御疾病风险的能力并不高，公平性也欠佳。

在社会保险制度下，保险机构无需顾及参保人的健康情况，但是对治疗方案并不了解，而参保人又无需负担(或者说无需负担较高的)医疗费用，最后的结果就是，医生为了获得较高的利润，要么伪造材料骗取虚假的医疗支出，要么同参保人串谋过度医疗。⑤值得一提的是，在给付方面，这部法律并没有规定诊疗与药品目录，基金会可以在章程中自行规定，新型治疗方法和药品能否纳入给付范围由司法机关根据合理性原则判断，章程的合法性也由司法机关依据抽象法规审查的方法判断。